Patrimônio na Administração Pública
Patrimônio é o conjunto de bens, direitos e obrigações vinculadas a uma pessoa física ou jurídica.
Conforme se pode verificar na contabilidade, os bens e direitos constituem o ativo e as obrigações o passivo.
Embora a administração pública opere fundamentalmente na obtenção de recursos financeiros que permitam o atendimento das necessidades públicas, não podemos esquecer que, em decorrência dos fatos administrativos de ordem financeira, o patrimônio sofre mutações variadas, tanto nos elementos ativos como nos elementos passivos.
Assim, por força da execução do orçamento, além dos recursos financeiros obtidos e da realização dos gastos de custeio, o Estado realiza gastos na construção ou aquisição de bens cujo conjunto deve administrar e conservar. Esse conjunto de bens constitui os BENS PÚBLICOS.
Ainda em decorrência da execução do orçamento a administração pública também assume compromisso com terceiros mediante a obtenção de empréstimos internos e externos, a curto e longo prazo, que constituem o que se denomina DIVIDA PÚBLICA.
O patrimônio do Estado, como matéria administrável, isto é, como objeto da gestão patrimonial desempenhada pelos órgãos da administração, é o conjunto de bens, valores, créditos e obrigações de conteúdo econômico e avaliáveis em moeda que a Fazenda Pública possui e utiliza na conservação dos seus objetivos.
1. CONCEITO DE PATRIMÔNIO
O patrimônio é o objeto administrado que serve para propiciar às entidades a obtenção de seus fins. Para que um patrimônio seja considerado como tal, este deve atender a dois requisitos:
· o elemento ser componente de um conjunto que possua conteúdo econômico avaliável em moeda; e
· exista interdependência dos elementos componentes do patrimônio e vinculação do conjunto a uma entidade que vise alcançar determinados fins.
Do ponto de vista econômico, o patrimônio é considerado uma riqueza ou um bem suscetível de cumprir uma necessidade coletiva, sendo este observado sob o aspecto qualitativo1, enquanto que sob o enfoque contábil observa-se o aspecto quantitativo2 (Ativo = Passivo + Situação Líquida). Exceção a alguns casos, quando se utiliza o termo “substância patrimonial”3 é que a contabilidade visualiza o patrimônio de forma qualitativa.
2. CONCEITO DE PATRIMÔNIO APLICADO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública corresponde a todo o aparelhamento de que dispõe o Estado para a consecução das políticas traçadas pelo Governo, visando satisfazer as necessidades da coletividade.
1Sob o aspecto qualitativo, o patrimônio corresponde a uma coordenação de bens, créditos, débitos e dotações ou
provisões que se encontram à disposição de uma entidade em dado momento e que concorrem para a realização
de seus fins.
2 O Patrimônio visto sob o aspecto quantitativo, se traduz num conjunto de valores coexistentes em uma entidade
em dado momento. São os valores atribuídos aos bens, créditos e débitos.
3 Substância Patrimonial é aquilo de que se constitui em uma riqueza, como meio para suprir as necessidades
aziendais. Conteúdo essencial que constitui a riqueza patrimonial. Parte do patrimônio que evidencia os bens e
os créditos dos quais é formado. Parte que indica o investimento. (Dicionário de Contabilidade, A. Lopes de Sá,
Ana M. Lopes de Sá, 9 ed., São Paulo: Atlas, 1994, p. 448)
Dentro deste contexto, o patrimônio se integra ao conceito de aparelhamento estatal e, em decorrência dos fatos administrativos oriundos ou não da execução orçamentária, sofre variações tanto sob o aspecto quantitativo como qualitativo. Silva (2002:241) define o patrimônio público de forma mais abrangente:
O patrimônio do Estado, como matéria administrável, isto é, como objeto da gestão patrimonial desempenhada pelos órgãos da administração, é o conjunto de bens, valores, créditos e obrigações de conteúdo econômico e avaliável em moeda que a Fazenda Pública possui e utiliza na consecução de seus objetivos.
Ressalta-se que a Administração Pública, ao longo do tempo, teve voltada sua atenção para os aspectos orçamentários e financeiros, priorizando pouco a questão de controle do patrimônio público.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de
maio de 200), mais conhecida como LRF, os entes políticos perceberam a necessidade de se ter um maior controle sobre o patrimônio público e dedicaram um capítulo inteiro sobre o ele.
O sistema de administração financeira, orçamentária, patrimonial e contábil utilizado
pela União e pela maioria dos Estados já demonstram a sua preocupação com o patrimônio, exigindo dos órgãos um detalhamento maior do seu patrimônio.
PATRIMONIO SOB O ASPECTO QUALITATIVO
Sob o aspecto qualitativo ou funcional, o patrimônio de ser apreciado: por um lado, quanto às suas origens, isto é, quanto às fontes de que provém e, por outro lado, quanto à forma pela qual estão aplicados os recursos.
Assim, sob o aspecto qualitativo o Patrimônio é entendido como um complexo de bens e meios econômicos heterogêneos e coordenados que, em determinado momento, se concentram à disposição de uma entidade que concorre para a realização de seus fins.
Cibilis da Rocha Viana, em Teoria Geral da Contabilidade, denomina substancia do patrimônio a forma de sua apresentação material e contra-substancia a forma de indicação das origens dos recursos investidos
SUBSTANCIA PATRIMONIAL
Os bens públicos formam a substancia patrimonial do Estado e, não obstante as diversas formas e finalidades de que se revestem, podem ser distribuídos em dois Grupos distintos:
· Financeiro – É caracterizado pela extrema mobilidade, já que por ele transitam todas as entradas e saídas financeiras.
· Permanente (Não Financeiro) – É caracterizado pela necessidade de autorização para sua mobilidade e alienação.
Assim, por bem público deve ser entendido o conjunto de coisas corpóreas ou incorpóreas, Móveis, Imóveis e Semoventes, Créditos, direitos e ações,sobre as quais o Estado exerce o direito de soberania em favor da coletividade.
O Código Civil Brasileiro em seu artigo 65, distingue os bens públicos dos bens particulares, descrevendo o seguinte:
“São públicos os bens do domínio nacional pertencente à União, Estados, ou aos Municípios. Todos os outros são particulares. Seja qual for a pessoa a que pertencerem”.
Em seguida, o Código Civil Brasileiro Classifica os Bens Públicos através do seguinte texto:
“Os bens públicos são”:
I – Os de uso Comum do povo, como mares, rios, estradas, ruas, praças;
II – Os de Uso especial, como os edifícios ou terrenos aplicados a serviço ou estabelecimento Federal, Estadual e Municipal.
III – Os dominicais, isto é os que constituem o patrimônio da União, dos Estados, ou dos Municípios, como objeto de direito pessoal, ou real de cada uma dessas entidades.
· BENS DE USO COMUM DO POVO OU BENS DE DOMÍNIO PÚBLICO
São aqueles destinados ao uso direto e imediato da coletividade (povo) em virtude de uma destinação formal quer seja por dispositivos legais quer seja por resultado de fatos naturais.
Uso direto é aquele que se faz pessoalmente; e imediato é aquele que se faz sem intermediário. Os bens de uso Comum do Povo subdividem-se segundo a sua formação em dois grupos.
- Naturais...: Mares, Baías, Enseadas, Praias, Lagos, Ilhas, Florestas.
- Artificiais....: Aqueles cuja existência supõe a intervenção do homem, como Ruas, Estradas, Praças, Avenidas, Canais, Canais, Portos.
Características dos Bens de Uso Comum do Povo.
- Não permanecem contabilizados após a entrega ao domínio público;
- Não são inventariados ou avaliados;
- Não podem ser alienados
- São empenhoráveis
- O uso pode ser oneroso ou gratuito;
- Estão excluídos do patrimônio da instituição.
· BENS DE USO ESPECIAIS OU DO PATRIMONIO ADMINISTRATIVO.
São os destinados à execução dos serviços públicos, como edifícios ou terrenos utilizados pelas repartições públicas ou estabelecimentos públicos, bem como móveis e materiais indispensáveis ao seu funcionamento. Tais bens têm uma finalidade pública permanente. Uma Escola Pública não é diferente, pela vista de uma escola particular, ou uma biblioteca particular não é diferente de outra pública; a sua distinção reside única e exclusivamente na forma como tais bens são utilizados.
Características dos Bens de Uso Especiais
- São Contabilizados;
- São Inventariados e Avaliados
- São Inalienáveis
- São Incluídos no Patrimônio Público
· BENS DOMINIAIS DOMINICAIS OU DO PATRIMONIO DISPONÍVEL
São os que integram o domínio público com características diferentes, pois podem ser utilizados em qualquer fim, ou mesmo alienados se a administração julgar conveniente.
Características dos bens Dominicais ou Dominiais.
- São sujeitos a contabilização
- São inventariados e avaliados
- Podem ser Alienados nos casos e na forma da Lei.
- Estão incluídos no patrimônio da Instituição
Ainda sob o aspecto jurídico, os bens patrimoniais do estado podem ser classificados em:
· Bens Móveis
Os bens móveis por sua natureza são suscetíveis de movimento proprio, ou de remoção por força alheia.
São também considerados bens moveis por força de Lei os direitos Autorais, Direitos reais sobre objetos, Títulos.
· Bens Imóveis
São os bens que por sua natureza ou por destino, ou pelo objeto a que se referem não podem ser retiradas sem destruição, modificação, fratura ou dano.
São, ainda, considerados bens imóveis, para efeito de organização dos inventários, os museus, as bibliotecas, as estradas de ferro, os quartéis, os artefatos de guerras, os arsenais.
b) Sob o aspecto Contábil os bens são classificados segundo a sua utilização com o objetivo de possibilitar a escrituração em:
· BENS IMÓVEIS
· BENS DE NATUREZA INDUSTRIAL
· BENS DE DEFESA NACIONAL
· BENS CIENTÍFICOS E ARTISTICOS
· BENS DE NATUREZA AGRÍCOLA
· BENS SEMOVENTES
· VALORES
· CRÉDITOS
Bens Imóveis ® Os prédios e terrenos de uso civil:
- Palácio da Presidência
- Embaixadas no exterior
- Palácio da Câmara Municipal
- Supremo Tribunal Federal
- Prédios de Escolas Públicas
- Terrenos
Bens de Natureza Industrial ®Os edifícios onde funcionam os estabelecimentos industriais de produção para o Estado, compreendendo-se neles as maquinas ferramentas, moveis animais, materiais de transformação:
- Casa da Moeda
- Imprensa Nacional
- Escolas Industriais
Bens de Defesa Nacional ® São aqueles empregados nos serviços de defesa nacional.
- Quartéis
- Hospitais Militares
- Arsenais
- Navios de Guerra
- Aviões de Guerra
- Depósitos de material bélico
- Escolas e Colégios Militares
Bens científicos e artísticos
- Bibliotecas Públicas
- Museus
- Observatórios
- Arquivos Nacionais, Estaduais ou Municipais
Bens de Natureza Agrícola
- Escolas Agrícolas
- Fazendas de propriedade do Estado
- Campos de Experimentação agrícola
- Escolas de Agronomia
Bens Semoventes ®São os animais que destinam-se a tração de veículos do serviço público, desde que este serviço não se enquadrem no caráter industrial, agrícola, ou defesa nacional.
Valores ®Entre os valores pertencentes ao estado encontramos ações, apólices, debêntures, títulos da divida pública, jóias, moedas.
A Lei Federal 4.320 de 17 de março de 1964, que aprovou as normas de orçamento e finanças para as entidades de direito Público, em seu artigo 105 e parágrafos 1º à 5º, adotou a seguinte classificação dos elementos da substância patrimonial.
1 - Ativo Financeiro – Compreende créditos, valores realizáveis, e valores numerários, que podem ser movimentados independentemente de autorização legislativo, como:
- Dinheiro em Cofre
- Depósitos Bancários
- Aplicação Financeira
2 – Ativo Permanente – Compreende bens, créditos e valores não incluídos no ativo financeiro, que para serem movimentados dependem de autorização legislativa. Como:
- Valores Móveis e Imóveis
- os que para serem alienados, dependem de autorização do Poder legislativo
- A Divida Ativa, originada de tributos e outros Créditos estranhos ao ativo Financeiro.
CONTRA - SUBSTANCIA PATRIMONIAL
A contra-substancia Patrimonial da Fazenda Pública é formada pelos seguintes grupos:
· Financeiro
- restos a Pagar;
- deposito de bens fungíveis de terceiros
- empréstimo à curto prazo
· Permanente
- Empréstimo à longo prazo
Quanto à contra-susbtância, o patrimônio é considerado em relação às dividas e obrigações assumidas pela administração pública em virtude de serviços, contratos, fornecimento cujo o pagamento não é realizado no ato, ou então em face de empréstimo contraídos no país ou no exterior.
A expressão divida pública deve ser desdobrada em: ,
- Flutuante onde a mesma é restrita a área nacional e seu resgate é sempre realizado em curto prazo.
® Restos a Pagar
® Serviço da divida a pagar
® créditos
A Divida Fundada pode ser desdobrada em :
Consolidada ® quando ocorre do apelo ao crédito público e representada por apólices, obrigações, cédulas ou títulos semelhantes, nominativas ou ao portador, de livre circulação e cotação em bolsa de valores do país e exterior.
Não Consolidada ® é proveniente de operações de créditos contratados com pessoas de direito público ou privado, cujo título de dividas são o próprio instrumento de contrato ou quando for o caso notas promissórias à ele vinculada.
A Lei 4.320/64 classifica os componentes de contra-substancia:
1 – Passivo Financeiro – Abrange os compromissos exigíveis, provenientes de operação de credito que devam ser pagas independentemente de autorização orçamentária, tais como.
- restos a pagar
- serviço da divida a pagar
- depósitos de diversas origens
- consignações
2 – Passivo Permanente – Compreende as dívidas não incluídas não incluídas no passivo financeiro, tais como:
- Divida Fundada Interna
- Divida Fundada Externa
PATRIMONIO SOB O ASPECTO QUANTITATIVO
O patrimônio sob o aspecto quantitativo é conceituado como um fundo de valores à disposição de uma entidade, em determinado momento.
Os bens que formam o patrimônio devem ser avaliados com a mesma unidade de medida a fim de que possam ser reduzidos a uma única expressão numérica.
Assim o aspecto quantitativo do patrimônio é aquele no qual o patrimônio aparece expresso através de um valor monetário sintético. Daí a definição de patrimônio, neste aspecto como fundo de valores.
Sob o aspecto quantitativo o Patrimônio é constituído pelos seguintes elementos:
1 – Ativo
2 – Passivo
3 – Patrimônio Líquido ou Situação Patrimonial
1 – ATIVO ® Evidencia a expressão monetária do total dos componentes positivos do Patrimônio: Bens, Créditos e Valores.
2 – PASSIVO ® Possibilita o conhecimento da expressão monetária do total dos componentes negativos do patrimônio: divida flutuante e divida fundada.
3 – PATRIMONIO LÍQUIDO ® É a diferença entre as expressões monetárias dos componentes, do ATIVO e a do PASSIVO.
A situação Líquida pode apresentar três situações distintas:
A>P ® Ativo maior que Passivo a situação patrimonial é positiva
A
® Ativo Menor que Passivo, neste caso temos uma situação patrimonial negativa ou seja, há um passivo descoberto.
A=P ® Ativo igual ao Passivo, neste caso temos uma situação patrimonial nula, discreta ou indiferente.
O quadro Abaixo resume a noção qualitativa e quantitativa do Patrimônio:
BALANÇO PATRIMONIAL
| ATIVO |
| PASSIVO |
|
| Aspecto Qualitativo | Quantitativo | Aspecto Qualitativo | Quantitativo |
| ATIVO FINANCEIRO | 6.500 | PASSIVO FINANCEIRO | 110.000 |
| Disponível | 3.000 |
|
|
| Caixa | 1.000 | Restos a Pagar | 80.000 |
| Banco | 2.000 |
|
|
| Realizável | 3.500 | Depósitos | 50.000 |
| Diversos Responsáveis | 2.000 | Previdência Social | 20.000 |
| Adiantamento Concedidos | 1.500 | Consignações Diversas | 30.000 |
| ATIVO PERMANENTE | 273.000 |
|
|
| Bens Móveis | 60.000 | PASS. PERMANENTE | 85.000 |
| Veiculo do Gabinete | 20.000 | Divida Fundada Interna | 30.000 |
| Moveis e Utensílios | 40.000 | Divida Fundada Externa | 50.000 |
| Bens Imóveis | 160.000 |
|
|
| Palácio do Governo | 120.000 |
|
|
| Terrenos | 40.000 |
|
|
| Bens Natureza Industrial | 50.000 |
|
|
| Prédio Casa da Moeda | 50.000 |
|
|
| Créditos | 2.000 |
|
|
| Valores | 1.000 |
|
|
| SOMA DO ATIVO REAL | 279.500 | SALDO PATRIMONIAL | 215.000 |
| Passivo Real descoberto |
| Ativo real Líquido | 64.000 |
|
|
|
|
|
| TOTAL GERAL | 279.000 | TOTAL GERAL | 279.000 |
5. AVALIAÇÃO DOS COMPONENTES PATRIMONIAIS
A avaliação dos componentes patrimoniais das entidades de direito público obedece às seguintes normas (art. 106 da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964):
· os débitos e créditos, bem como os títulos de renda, são avaliados por seu valor nominal, feita a conversão, quando em moeda estrangeira, à taxa de câmbio vigente na data do balanço;
· os bens móveis e imóveis, pelo valor de aquisição ou pelo custo de produção ou de construção;
· os bens de almoxarifado, pelo preço médio ponderado das compras;
· os valores em espécie, assim como os débitos e créditos, quando em moeda estrangeira, deverão figurar ao lado das correspondentes importâncias em moeda nacional; e
· os investimentos relevantes, pela equivalência patrimonial.
As variações resultantes da conversão em espécie dos débitos, créditos e valores serão apropriadas às variações patrimoniais ativas ou passivas, conforme o caso, podendo ainda ser efetuadas reavaliações dos bens móveis e imóveis.
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